Os 7 passos para a política pública brasileira anticorrupção
Roberto Livianu escreve sobre as proposições feitas pelo Instituto Não Aceito Corrupção e pela Transparência Brasil.
O Instituto Não Aceito Corrupção e a Transparência Brasil foram convidados pelo jornal O Globo para apresentar um conjunto de sete proposições cruciais, que pudessem ser o embrião da construção de uma política pública anticorrupção no Brasil, a partir de 2023, quando tomará posse o presidente eleito em 2 de outubro.
O jornal publicou o resumo das proposições (link para assinantes) apresentadas por ambas as organizações. Penso ser importante, no entanto, oferecer a íntegra das proposições para reflexão mais aprofundada das medidas e dos respectivos fundamentos.
1 - Emendas e Orçamento secreto
Proposição: É necessário aprovar legislação que institua nova governança no processo orçamentário. Além de vedar emendas de relator, o texto deve: diminuir o valor global de emendas para 0,1% do PIB; vedar o uso de emendas via dispensa de licitação; obrigar a indicação, nas emendas, de resultados e benefícios esperados; e reduzir as emendas impositivas. A transparência da execução orçamentária deve ser melhorada para incluir a divulgação dos proponentes das emendas coletivas.
Fundamento: As medidas fechariam as janelas de oportunidade hoje existentes para a captura do Orçamento público por interesses particulares. Extinguir a concentração de poderes para a proposição de emendas em uma pessoa (o relator geral) fecha uma grande brecha para a corrupção, pois dificulta a liberação de recursos públicos em troca de favores ou vantagens.
Com a obrigatoriedade de indicação de objetivos mensuráveis, atingíveis e relevantes com período definido para as emendas, reduz-se o direcionamento de verbas para órgãos públicos específicos com finalidades meramente políticas ou destinadas apenas à entrega eficaz do favor ou vantagem indevida prometidos. Por fim, a transparência facilita o controle social, que é uma forma importante de combate à corrupção.
2 - Regulamentação da nova Lei de Licitações
Proposição: Priorizar a regulamentação federal da nova Lei de Licitações (14.133/2021), de modo que garanta a inclusão da sociedade civil no comitê gestor do Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) e o estabelecimento de critérios mínimos para definir quais programas de compliance de empresas contratadas pelo poder público são de fato capazes de prevenir, detectar e remediar atos em não conformidade.
Fundamento: Uma boa regulamentação da nova Lei de Licitações pode garantir que a implementação reduzirá riscos de corrupção em compras e contratações públicas, e o modelo federal será seguido pelos entes federativos. A regulamentação precisa garantir que o PNCP, plataforma criada para reunir dados de compras de todos os entes públicos, publique as informações sem os problemas atuais (falta de padronização e erros de preenchimento).
Incluir a sociedade civil –que usa e difunde tais dados– na gestão do sistema assegurará olhar crítico e focado na usabilidade. Urge que a inclusão seja antes de abril de 2023, quando o uso do PNCP será obrigatório. Assim, reduz-se a discricionariedade para gestores públicos decidirem quais programas são efetivos e realizar contratações indevidas apesar da exigência da lei.
3 - Ajustes na Lei de Improbidade Administrativa
Proposição: Projeto de lei reformulando a área de proteção do patrimônio público, enfraquecida pela nova Lei de Improbidade Administrativa (14.230/21). Deverá ser precedido de ampla discussão democrática, incluindo instituições públicas, os poderes, academia, sociedade civil e partidos em busca do meio termo punitivo. É necessário, ainda, construir um amplo pacto social para seu cumprimento.
Fundamento: A Lei 14.230/21 desestruturou e enfraqueceu excessivamente a principal norma anticorrupção em vigor no país (Lei de Improbidade Administrativa, 8.429/92): deixou de punir improbidades culposas, restringiu os casos em que as improbidades sem dano aos cofres públicos podem ser punidas e dificultou a punição de práticas como a “rachadinha”.
E criou suaves regras de prescrição, inclusive a retroativa, importada do direito penal (o Brasil é o único país do mundo que a determina). É necessário que a lei inclua a culpa gravíssima como hipótese para responsabilização, além de retornar ao sistema anterior de prescrição, incluir a responsabilização de partidos políticos e estabelecer o prazo de um ano para duração de investigação pelo Ministério Público, prorrogável pelo respectivo Conselho Superior (desde que a complexidade do caso, provas a serem colhidas e número de investigados justifiquem a extensão e que o ritmo da investigação seja checado).
4 - Diminuição dos cargos de livre nomeação
Proposição: É necessário aprovar legislação limitando e regulando os cargos de livre nomeação em âmbito nacional. A lei deve determinar quais tipos de cargos podem ser ocupados por agentes que não sejam servidores de carreira e também estabelecer critérios claros para quem pode ocupá-los. O decreto 9.727/2019 pode servir de referência para uma lei nacional a regular os critérios de ocupação de cargos para todos os níveis federativos e poderes.
Fundamento: Estima-se que no Brasil haja mais de 20 mil cargos de livre nomeação, enquanto nos Estados Unidos são cerca de 8 mil cargos. É preciso definir melhor os critérios para quem pode ocupar cargos de livre nomeação, de forma a coibir o clientelismo político e o patrimonialismo e privilegiar a meritocracia. Isso reduziria as oportunidades de aparelhamento do Estado por meio da distribuição de postos e o exercício de cargos por pessoas cujo perfil não atende a requisitos mínimos para uma atuação competente ou alinhada com o interesse público.
Esse regramento deve abranger também ministros do STF, ministros e conselheiros de tribunais de contas, cargos que exijam conhecimento técnico em ministérios, agências e outros órgãos da administração pública indireta.
5 - Regulamentação do Lobby
Proposição: Aprovar legislação nacional que estabeleça regras para o lobby, em especial a transparência de informações sobre lobistas, decisores e as interações que mantêm. O PL nº 4.391/21 (íntegra – 180 KB), com as emendas apresentadas pela sociedade civil na Comissão de Trabalho da Câmara dos Deputados, é uma boa referência de regulação.
Fundamento: A prática do lobby é canal legítimo de participação no processo decisório das políticas públicas que atualmente é realizado de maneira desigual e opaca, favorecendo a corrupção. Regulamentação que privilegie a transparência contribuiria para a construção de processo mais democrático e reduziria oportunidades de interesses particulares se sobreporem ao interesse público nas tomadas de decisões por autoridades.
A garantia da transparência de agenda e equilíbrio entre participações da sociedade civil e setores privados, estabelecimento de limites claros para recebimento de presentes, benesses e punições para quem violar a lei são primeiro passo para permitir maior controle sobre a influência indevida de interesses particulares nas políticas públicas.
6 - Maior controle sobre uso de recursos públicos na política partidária
Proposição: Aperfeiçoamento das regras dos fundos eleitoral e partidário, para maior proteção em relação à transparência pública e regras mais restritivas na contratação de despesas. Regulação deve categorizar gastos para evitar uso de recursos públicos para fins privados, além de determinar a divulgação ativa dos dados em tempo real.
Fundamento: As legislações dos fundos eleitoral e partidário não estabelecem regras claras para a prestação de contas; em outras palavras, pode-se ter na verdade estimulado um aumento do caixa 2. A baixa correspondência entre o declarado e a efetiva utilização dos recursos dos fundos gera uma brecha enorme para seu uso inadequado e ilícito, dificultando a fiscalização pela sociedade e pelos órgãos de controle.
Com a legislação atual não é possível saber, por exemplo, se a compra de determinado material foi feita para beneficiar algum político ou se ela foi feita com o intuito de arregimentar apoio político ilegal no futuro. Saber como o dinheiro é gasto especificamente torna o processo mais controlável e passível de responsabilização.
7 - Fortalecimento das instituições de combate à corrupção
Proposição: Estabelecer mandato de 4 anos para o controlador-geral da União (não coincidente com o presidencial) e de 2 para diretor-geral da Polícia Federal. Deve-se alterar a forma de escolha do procurador-geral da República (PGR) para submeter o mais votado da lista tríplice do Ministério Público ao Senado para sabatina, devendo ser aprovado por 3/5.
Se rejeitado de forma fundamentada, o Senado sabatinará o 2º colocado. A mudança deve ser feita por meio de PEC e implementada também nos Estados.
Fundamento: A mudança na CGU a transformaria em organismo de Estado, deixando de ser órgão de governo (hoje, seu chefe é escolhido e demissível a qualquer tempo pelo presidente em exercício e, portanto, está mais sujeito à influência de interesses do chefe do Executivo). O mesmo argumento vale para a mudança na nomeação do diretor-geral da PF.
Quanto ao PGR, hoje o titular pode ser indicado livremente pelo presidente, ou seja, o fiscalizado escolhe o próprio fiscal, favorecendo a captura política do cargo. É essencial manter a participação de legitimados pelo voto no processo de escolha, para sua validação e para conferir salvaguarda política contra escolhas exclusivamente corporativistas. A mudança deveria incluir os estados.
Não temos a pretensão de esgotar o tema, mas são 7 temas de importância capital para o enfrentamento mais agudo e profundo da corrupção, que jamais será extinta, mas precisa ser controlada, com estratégia e uma verdadeira política pública, jamais implementada de fato.
Autor ROBERTO LIVIANU
PROCURADOR DE JUSTIÇA NO MPSP, DOUTOR EM DIREITO PELA USP, ESCRITOR, PROFESSOR, PALESTRANTE, É IDEALIZADOR E PRESIDENTE DO INSTITUTO ‘NÃO ACEITO CORRUPÇÃO’
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